E' all'esame della Camera, a partire dal 2 Dicembre 2013, il disegno di legge A.C. 1542-A che dispone un'ampia riforma in materia di enti locali, prevedendo l'istituzione delle Città metropolitane, la ridefinizione del sistema delle Province ed una nuova disciplina in materia di Unioni e fusioni di Comuni.
Il testo originario del Governo, adottato come testo base, è stato ampiamente riscritto nel corso dell’esame in sede referente.
[[[ La sintesi riportata di seguito è tratta dal dossier, aggiornato al 2 Dicembre 2013, che la Camera dei Deputati dedica all'esame del ddl di riordino degli enti locali ]]]
Città metropolitane
Il disegno di legge individua 9 città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, cui si aggiunge la città metropolitana di Roma capitale.
Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia omonima. Sono peraltro previsti due distinti procedimenti per l’adesione o l’uscita di comuni dalla città metropolitana: uno, ordinario, per il passaggio di singoli comuni da una provincia limitrofa alla città metropolitana (o viceversa), ed un altro, speciale e temporalmente delimitato, per l’uscita di un gruppo qualificato di comuni (ossia un terzo dei comuni compresi nel territorio della città metropolitana ovvero un numero di comuni che rappresentino un terzo della popolazione della provincia, comunque tra loro confinanti) dalla città metropolitana ed il mantenimento della provincia esistente. Entrambi i procedimenti si concludono con l’approvazione di una legge statale, ai sensi dell’articolo 133, primo comma, della Costituzione.
Gli organi della città metropolitana sono:
- Sindaco metropolitano, coincidente con il sindaco del comune capoluogo;
- Consiglio metropolitano, composto dal sindaco metropolitano e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione (da 24 a 14). È organo elettivo di secondo grado e dura in carica 5 anni; hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci e i consiglieri dei comuni della città metropolitana. Lo statuto può comunque prevedere l’elezione diretta a suffragio universale del sindaco e del consiglio metropolitano, previa approvazione della legge statale sul sistema elettorale e previa articolazione del comune capoluogo in più comuni o, nelle città metropolitane con popolazione superiore a 3 milioni di abitanti, in zone dotate di autonomia amministrativa. Il consiglio è l'organo di indirizzo e controllo, approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano; ha altresì potere di proposta dello statuto e poteri decisori finali per l’approvazione del bilancio;
- Conferenza metropolitana, composta dal sindaco metropolitano e dai sindaci dei comuni della città metropolitana, è competente per l’adozione dello statuto e ha potere consultivo per l’approvazione dei bilanci; lo statuto può attribuirle altri poteri propositivi e consultivi.
L’incarico di sindaco metropolitano, di consigliere metropolitano e di componente della conferenza metropolitana è svolto a titolo gratuito.
Il ddl definisce altresì i contenuti dello statuto che disciplina, tra l’altro, i rapporti tra i comuni e la città metropolitana per l’organizzazione e l’esercizio delle funzioni metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in comune.
Alle città metropolitane sono attribuite le funzioni fondamentali delle province e quelle attribuite alla città metropolitana nell'ambito del processo di riordino delle funzioni delle province nonché le seguenti funzioni fondamentali proprie:
a) piano strategico del territorio metropolitano;
b) pianificazione territoriale generale;
c) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano;
d) mobilità e viabilità;
e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale;
f) sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano.
Per la prima istituzione delle città metropolitane, che avviene alla data di entrata in vigore della legge, è delineato un procedimento piuttosto articolato. E’ previsto un periodo transitorio prima del definitivo subentro alla provincia, destinato a concludersi entro il 1° novembre 2014 con l’elezione del consiglio metropolitano; entro due mesi dall’insediamento del consiglio, è approvato lo statuto definitivo. Nel periodo transitorio opera un comitato istitutivo di 4 membri (sindaco del comune capoluogo, presidente della provincia o commissario, presidente della regione e sindaco di uno degli altri comuni) ed è eletta una conferenza statutaria.
Province
Il disegno di legge individua i seguenti organi della provincia:
(il riparto di competenze è analogo a quello fissato per gli organi della città metropolitana)
- Presidente della provincia, eletto dai sindaci e dai consiglieri dei comuni della provincia, resta in carica quattro anni; sono eleggibili i sindaci il cui mandato scada non prima di 18 mesi dalla data delle elezioni;
- Consiglio provinciale, composto dal presidente della provincia e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione (da 16 a 10), è organo elettivo di secondo grado e dura in carica 2 anni; hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci e i consiglieri dei comuni della provincia;
- Assemblea dei sindaci, composta dai sindaci dei comuni della provincia.
Come per le città metropolitane, anche l’incarico di presidente della provincia, di consigliere provinciale e di componente dell’assemblea dei sindaci è svolto a titolo gratuito.
Le funzioni fondamentali delle province sono le seguenti:
a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza, con particolare riferimento alla difesa del suolo;
b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali;
c) programmazione provinciale della rete scolastica;
d) raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali.
La provincia può altresì, d'intesa con i comuni, provvedere alla gestione dell'edilizia scolastica con riferimento alle scuole secondarie di secondo grado.
Viene dunque delineato un complesso procedimento per il riordino delle funzioni attualmente esercitate dalle province, cui lo Stato e le regioni provvedono sulla base dei seguenti princìpi:
a) conferimento ai Comuni, perché le esercitino singolarmente o mediante Unioni di Comuni, delle funzioni il cui esercizio non corrisponde più alle esigenze dell'intero territorio provinciale;
b) assunzione da parte delle Regioni delle funzioni che rispondono a riconosciute esigenze unitarie.
Norme specifiche riguardano le Province montane, cui le regioni riconoscono, nelle materie di loro competenza, forme particolari di autonomia.
Unioni e fusioni di comuni
La disciplina delle unioni di comuni viene semplificata con l’abolizione dell’unione di comuni per l’esercizio facoltativo di tutte le funzioni e servizi comunali.
Restano ferme le altre due tipologie di unione:
- quella per l’esercizio associato facoltativo di specifiche funzioni
- quella per l’esercizio obbligatorio delle funzioni fondamentali. Per quest’ultima viene confermato il limite demografico ordinario pari ad almeno 10.000 abitanti, ma viene abbassato per i soli comuni montani a 3.000, e viene spostato il termine per l'adeguamento dei comuni all'obbligo di esercizio associato delle funzioni fondamentali dal 1° gennaio al 31 dicembre 2014.
Viene demandata la definizione del numero dei componenti il Consiglio allo statuto dell’Unione; è introdotta la figura del Segretario dell'Unione, scelto tra i segretari dei comuni associati, e viene rinnovato il contenuto e le modalità di approvazione dello statuto dell'Unione.
E’ prevista la gratuità delle cariche negli organi delle unioni di comuni ed è estesa l'applicabilità delle disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità e incompatibilità relative ai comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti al primo mandato degli amministratori del comune nato dalla fusione o delle unioni di comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Sono, inoltre, previste diverse misure agevolative e organizzative per la fusione di comuni volte da un lato a tutelare la specificità dei comuni che si sono fusi e dall’altro a mantenere anche nel nuovo comune le eventuali norme di maggior favore e gli incentivi di cui beneficiano i comuni oggetto della fusione.
Vengono poi definite alcune disposizioni organizzative di tipo procedurale per regolamentare il passaggio dalla vecchia alla nuova gestione, principalmente per quanto riguarda l'approvazione dei bilanci.
Viene introdotto un nuovo procedimento di fusione di comuni per incorporazione. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 15 del TUEL (fusione di comuni con legge regionale e referendum tra le popolazioni interessate), il nuovo procedimento prevede che il comune incorporante mantiene la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del comune incorporato.
La riforma sopra sintetizzata, che non è ancora Legge dello Stato, si innesta in un percorso di modifiche legislative avviato nel 2011 e sintetizzato di seguito.
Dove eravamo rimasti: le modifiche finora introdotte all'ordinamento degli enti locali a partire dal 2011
Le riforme contenute nei decreti-legge 201/2011 e 95/2012
Nella fase finale della XVI legislatura sono stati adottati il decreto-legge 201/2011 e il decreto-legge 95/2012 che, con disposizioni orientate alla finalità di revisione della spesa pubblica, hanno modificato l’assetto dell’ordinamento provinciale.
Con l’articolo 23 del D.L. 201/2011 sono state previste le seguenti misure:
- limitazione delle funzioni delle Province esclusivamente a quelle di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze (comma 14);
- eliminazione della Giunta dagli organi di governo della Provincia limitati al Consiglio provinciale ed al Presidente della Provincia che durano in carica cinque anni (comma 15);
- composizione del Consiglio provinciale con non più di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia;
- elezione del Presidente della Provincia da parte del Consiglio provinciale tra i suoi componenti (commi 16 e 17): le modalità di elezione dovevano essere stabilite con legge entro il 31 dicembre 2013, ma l’esame del disegno di legge presentato a tal fine dal Governo nella scorsa legislatura non si è concluso;
- lo Stato e le Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. In caso di mancato trasferimento delle funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012, si provvede in via sostitutiva (comma 18);
- agli organi provinciali che devono essere rinnovati entro il 31 dicembre 2012 si applica, sino al 31 marzo 2013, la disposizione del Testo unico per gli enti locali (TUEL) in tema di commissariamento;
- gli organi provinciali che devono essere rinnovati successivamente al 31 dicembre 2012 restano in carica fino alla scadenza naturale; solo decorsi tali termini si procede all’elezione dei nuovi organi provinciali (comma 20);
- le regioni a statuto speciale adeguano i propri ordinamenti alle disposizioni illustrate che non si applicano alle province autonome di Trento e di Bolzano (comma 20-bis).
Con l’art. 17 del D.L. 95/2012 è stato stabilito un procedimento finalizzato al generale riordino delle Province e una ridefinizione delle loro funzioni, allo scopo di configurarle come enti di area vasta (commi 1-4). Sono trasferite ai Comuni le funzioni amministrative conferite alle Province con legge dello Stato fino alla data di entrata in vigore del decreto, rientranti nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Resta fermo l’assetto degli organi previsto dal D.L. 201/2011, che contempla la soppressione della giunta provinciale (comma 12).
Tra l’adozione del D.L. 201/2011 e quella del D.L. 95/2012, il Governo aveva presentato alla Camera un disegno di legge che disciplinava le modalità di elezione, di secondo grado, degli organi provinciali. L’esame di questo disegno di legge, presentato il 16 maggio 2012, non si è concluso.
Né è stato convertito in legge il D.L. 188/2012, presentato al Senato nel novembre 2012, che stabiliva i requisiti minimi per le province.
Le nuove Province sono state individuate dal D.L. 5 novembre 2012, n. 188, all'esito della procedura indicata dal D.L. 95/2012 e sulla base di requisiti minimi definiti dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri del 20 luglio 2012. Il relativo disegno di legge di conversione è stato presentato al Senato (A.S. 3558), ma il decreto-legge non è stato convertito nel termine di 60 giorni previsto dalla Costituzione e pertanto è decaduto.
Le Province nella Legge di Stabilità 2013
L’art. 1, comma 115 della Legge 228/2012 (Legge di stabilità per il 2013) ha congelato, fino al 31 dicembre 2013, l'assetto dato all'ordinamento provinciale dai D.L. 201/2011 e D.L. 95/2012, stabilendo in particolare:
- la sospensione fino al 31 dicembre 2013 del trasferimento ai Comuni delle funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province;
- la proroga alla medesima data del termine entro il quale sono stabilite, con legge dello Stato, le modalità di elezione dei componenti del Consiglio provinciale e del termine per il riordino delle province con atto legislativo di iniziativa governativa.
La sentenza della Corte costituzionale 220/2013
La sentenza 3 luglio 2013 n. 220 ha dichiarato l'illegittimità delle suddette modifiche legislative, basandosi
sulla considerazione che lo strumento del decreto-legge, configurato dall'art. 77 della Costituzione come "atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessità e urgenza", non è "utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate".
La Legge 119 del 2013 e il Disegno di legge di Stabilità per il 2014
L'art. 2 della Legge 119/2013, che ha convertito con modificazioni il decreto-legge 93/2013, ha previsto la salvezza degli effetti dei provvedimenti di scioglimento delle province e dei conseguenti atti di nomina dei commissari nonché degli atti da questi posti in essere. Questa sanatoria trova il suo presupposto nella succitata dichiarazione di illegittimità.
Il Disegno di legge di Stabilità per il 2014, con l'art. 10, comma 41, consente fino al 30 giugno 2014 la prosecuzione delle gestioni commissariali in atto, che la legge di stabilità per il 2013 ha consentito fino al 31 dicembre 2013.
Link utili:
[ Dossier sull'iter di riforma degli enti locali pubblicato sul sito del Ministro per gli Affari Regionali ]
[ Dossier della Camera sui lavori preparatori del Disegno di legge: "Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni" (1542) ]
[ Testo integrale del Progetto di legge di riordino istituzionale scaricabile sul profilo Slideshare di Agevofacile (e di seguito) ]
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